后扶貧時代的貧困治理：趨勢、挑戰(zhàn)與思路

黨的十八大以來，隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的全面實施，中國貧困治理的基本邏輯和運(yùn)作模式得到創(chuàng)新式發(fā)展，抵消了因經(jīng)濟(jì)增長速度下降和收入分配不均而導(dǎo)致的減貧效應(yīng)下降問題。我國農(nóng)村貧困人口從2012年底的9899萬人減少到2018年底的1660萬人，年均減貧1373萬人。2020年實現(xiàn)我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)指日可待。但是，絕對貧困在統(tǒng)計意義上的消失并不意味著中國反貧困事業(yè)的終結(jié)。2020年后，中國農(nóng)村的貧困將會進(jìn)入到一個以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對貧困為特點的新階段，需要進(jìn)一步完善貧困治理體系，提升貧困治理效能。

后扶貧時代貧困治理的變化趨勢

相對貧困將成為貧困治理的重點。2020年，隨著全面建成小康社會和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)目標(biāo)的實現(xiàn)，我國農(nóng)村的貧困將主要表現(xiàn)為“相對貧困”。絕對貧困率的下降只是測度標(biāo)準(zhǔn)固化下的一種表象，相對貧困現(xiàn)象則將長期存在。在社會主義初級階段，物質(zhì)和精神財富均沒有得到極大滿足的情況下，總有一部分人占有相對多的資源，另一部分占有相對少資源的群體和個人則為相對貧困者。同時也要注意到，貧困并不僅僅體現(xiàn)為物質(zhì)上的缺乏，思想文化、精神意志、人際關(guān)系等各類有形與無形資源的短缺都是貧困。

反貧困將在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行。改革開放以來，我國扶貧開發(fā)工作主要在農(nóng)村地區(qū)展開，長期在“三農(nóng)”語境下討論。但是，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村人口逐漸向城市遷移，城鎮(zhèn)化在不斷吸納農(nóng)村人口的同時，也將貧困問題空間性地轉(zhuǎn)移至了城市，突出表現(xiàn)為收入困境。同時，由于城鄉(xiāng)間貧困標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、不對接，對流動人口的貧困治理處于“真空地帶”，存在城市貧困治理的“內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)”問題。全面建成小康社會后，我國將進(jìn)入城市貧困和農(nóng)村貧困并重的階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的發(fā)展又為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧創(chuàng)造了有利條件。因此，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度審視貧富差距以及相對貧困問題將越來越重要，反貧困也將面臨建立完整的城鄉(xiāng)反貧困體系、將農(nóng)民工貧困治理納入我國反貧困體系等難點。

鄉(xiāng)村貧困治理與鄉(xiāng)村振興同步推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興是在脫貧攻堅關(guān)鍵時刻，回應(yīng)鄉(xiāng)村治理困境、接續(xù)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重大部署。緩解鄉(xiāng)村貧困是鄉(xiāng)村振興的前提，貧困治理在實踐中解決了貧困居民的基本生存與發(fā)展需求，為鄉(xiāng)村振興提供了重要時序前提和空間基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興則通過助力產(chǎn)業(yè)脫貧和精神脫貧，為精準(zhǔn)脫貧提供長效內(nèi)生動力?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確提出“三步走”的總體安排。這意味著，作為指導(dǎo)我國鄉(xiāng)村未來發(fā)展的總體部署，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對中國農(nóng)村的貧困治理提出了更高要求。

后扶貧時代貧困治理面臨的挑戰(zhàn)

部分深度貧困地區(qū)和貧困群體的返貧問題尤其突出。在精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略主導(dǎo)下，貧困現(xiàn)象大規(guī)模減少，其根本原因在于舉全國之力、投入大量的扶貧資源，但這也使得某些地區(qū)和群體的脫貧穩(wěn)定性并不牢固。如，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施雖有了較大的改善，在住房條件、飲水安全、獨(dú)用廁所、照明、電話、有線電視、主干道路硬化、衛(wèi)生室等基本公共服務(wù)方面有突出表現(xiàn)，但在上學(xué)便利性、寬帶建設(shè)、管道供水、公共交通等方面還存在一定不足，能源供應(yīng)、自來水凈化、垃圾集中處理等方面亟待改善，部分特困地區(qū)仍然面臨難以突破的發(fā)展困境。貧困群體，特別是農(nóng)村的“三留守”（留守兒童、留守婦女、留守老人）問題日益突出。“三留守”人員居住環(huán)境較差、生產(chǎn)能力較弱、家庭收入偏低，具有弱勢、分散、貧窮等特點。具體而言，農(nóng)村留守兒童的營養(yǎng)、生活、安全和教育難以得到有效保障；留守婦女面臨勞動強(qiáng)度高、精神生活貧乏、子女教育乏力等問題；留守老人則缺乏良好的醫(yī)療照顧和養(yǎng)老保障。

農(nóng)民可行能力不足、健康領(lǐng)域短板突出、災(zāi)害救助體系尚未完善。部分地區(qū)和群體存在返貧風(fēng)險首先是因為農(nóng)民可行能力不足。扶貧開發(fā)過程中，大部分地區(qū)是基于政策導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)水利、交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及職業(yè)教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)供給，一旦脫貧，有些地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)就會缺少維護(hù)和可持續(xù)性。同時，由于農(nóng)村社區(qū)的市場發(fā)育不足，脫貧人口的市場能力、知識技能與信息化社會的要求還有一定差距，容易被社會邊緣化，致使部分脫貧人口在遭遇突如其來的天災(zāi)人禍時，可能會因難以有效應(yīng)對而再度陷入貧困。

其次，健康領(lǐng)域短板突出，因病返貧風(fēng)險大。長期以來，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不合理、服務(wù)可及性差，農(nóng)民健康衛(wèi)生知識匱乏、自我保護(hù)意識差、預(yù)防能力不足，一旦患病就會使家庭陷入貧病交加的境地。

最后，災(zāi)害救助體系尚未完善，存在因災(zāi)返貧風(fēng)險。自然災(zāi)害與農(nóng)村貧困發(fā)生率呈正向關(guān)系，因災(zāi)返貧產(chǎn)生的原因是多種多樣的。包括災(zāi)區(qū)本身惡劣的自然生態(tài)環(huán)境屬于災(zāi)害易發(fā)地、災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)的脆弱性難以承受災(zāi)害造成的重創(chuàng)、災(zāi)區(qū)群眾防災(zāi)意識薄弱，以及我國社會救助體系尤其是災(zāi)害救助體系不夠完善等等。重大自然災(zāi)害，一方面為區(qū)域受災(zāi)群眾帶來生命與財產(chǎn)的損失，另一方面還會在一定程度上破壞公共服務(wù)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施，影響區(qū)域發(fā)展環(huán)境，毀損發(fā)展根基，進(jìn)而影響貧困治理成效。

后扶貧時代貧困治理的可行思路

賦能與兜底雙輪驅(qū)動，提升農(nóng)民可行能力。要將扶貧與扶志、扶智結(jié)合的傳統(tǒng)長期堅持下去，進(jìn)一步補(bǔ)齊貧困群眾的“精神短板”和“能力短板”?？杉訌?qiáng)脫貧致富典型的宣傳推介，組織開展脫貧致富模范評選獎勵表彰活動，樹立“自主脫貧光榮”的鮮明導(dǎo)向；通過輿論宣傳引導(dǎo)、貧困戶脫貧培訓(xùn)、科技文化“三下鄉(xiāng)”等形式，提升貧困農(nóng)民素質(zhì)能力，實現(xiàn)職業(yè)技能培訓(xùn)全覆蓋。要根據(jù)致貧原因，對符合條件的已脫貧對象，明確“脫貧不脫政策”的執(zhí)行期限、終止標(biāo)準(zhǔn)、終止流程。要分類分級分批改進(jìn)現(xiàn)有配套制度，完善特困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套要求。要深入推進(jìn)實施教育、醫(yī)療和住房保障政策，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接，確保兜底保障對象的保障性收入不低于同期國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，加大對社會救助兜底保障對象的幫扶力度。要完善農(nóng)村“三留守”關(guān)愛服務(wù)體系，健全資金保障機(jī)制與多元主體幫扶機(jī)制。

推動“互聯(lián)網(wǎng)+貧困治理”，健全返貧風(fēng)險防范機(jī)制。一是要不斷利用扶貧大數(shù)據(jù)和信息化技術(shù)，構(gòu)建返貧風(fēng)險預(yù)測預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)測；全面建設(shè)脫貧人口動態(tài)信息管理系統(tǒng)、脫貧人口常態(tài)化跟蹤監(jiān)測機(jī)制、返貧風(fēng)險分級分類治理機(jī)制、返貧風(fēng)險雙向溝通機(jī)制。二是要進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)療救助人群范圍，擴(kuò)大重大疾病保障病種范圍，提高醫(yī)療服務(wù)水平，鼓勵分級診療、縣域內(nèi)看病與開展遠(yuǎn)程醫(yī)療相結(jié)合，加快實施家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，充分發(fā)揮醫(yī)療救助作用，積極拓寬多元化的救助渠道等。三是要構(gòu)建災(zāi)害預(yù)警機(jī)制，通過保護(hù)與修復(fù)自然環(huán)境、生態(tài)移民等措施來避災(zāi)，通過加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來抗災(zāi)，通過完善農(nóng)業(yè)保險救助體系來救災(zāi)；推進(jìn)救災(zāi)工作從應(yīng)急性向常規(guī)性轉(zhuǎn)變，從災(zāi)后救助體系向綜合救助體系轉(zhuǎn)變，加快普及災(zāi)害相關(guān)知識，強(qiáng)化防災(zāi)理念，提升防災(zāi)能力。

以農(nóng)民為本，分類推進(jìn)。貧困是一項世界性難題，有其發(fā)生、演變之規(guī)律。自改革開放以來，中國先后經(jīng)歷了“普遍性貧困”“區(qū)域性貧困”和“個別性貧困”階段，相對應(yīng)采取了“啟動發(fā)展”“開發(fā)式扶貧”和“精準(zhǔn)扶貧”的應(yīng)對之策。2020年后，貧困治理也需要在立足農(nóng)民需求和幸福的基礎(chǔ)上，探索差異化的“新思路”。具體而言，在貧困標(biāo)準(zhǔn)制定上，中國貧困線應(yīng)符合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會可接受的程度范圍，并且能夠適當(dāng)反映出城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同性質(zhì)的家庭之間生活成本的差異。在此基礎(chǔ)上，針對不同地區(qū)、不同類型的貧困人口，針對多樣化的致貧因素，采用分類施策的方法和多元化的治理工具，并積極探索治理工具的時空組合，最大限度利用好扶貧資源，提升農(nóng)村貧困治理的效能。

（作者系中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

(來源：《國家治理》周刊2020年6月)

責(zé)任編輯：韓旭

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