莊天慧：實現(xiàn)2020年后的可持續(xù)貧困治理

2020年后我國農(nóng)村貧困治理可持續(xù)面臨的挑戰(zhàn)

貧困治理的內(nèi)生動力還未完全形成。形成貧困治理的內(nèi)生動力是貧困治理可持續(xù)的核心所在。當(dāng)前我國貧困治理還面臨著貧困群眾自我發(fā)展動力不強、村集體經(jīng)濟發(fā)展水平較低等挑戰(zhàn)。

一方面，貧困治理中存在政策上對貧困戶的過度幫扶、扶貧資源單向傳遞、精神貧困等現(xiàn)象，導(dǎo)致一些貧困群眾在貧困治理中的參與度不高，個別地方甚至出現(xiàn)了“靠著墻根曬太陽、等著別人送小康”、產(chǎn)業(yè)扶貧變成“代種、代養(yǎng)”等問題。轉(zhuǎn)移支付、現(xiàn)金補貼依然是不少脫貧人口的主要收入來源，貧困人口的自我發(fā)展能力不足。

另一方面，帶動貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)和提供社區(qū)公共服務(wù)的村集體經(jīng)濟，在脫貧考核壓力下，政策執(zhí)行者將“扶持集體經(jīng)濟發(fā)展、壯大集體經(jīng)濟實力、實現(xiàn)農(nóng)民共同富?！焙喕癁椤坝屑w經(jīng)濟收入”。在這種情況下，為了配合發(fā)展集體經(jīng)濟，村級合作組織數(shù)量快速增加而運行質(zhì)量欠佳，出現(xiàn)了村集體經(jīng)濟收入有增長而集體經(jīng)濟沒有實質(zhì)性發(fā)展的現(xiàn)象。

貧困治理的常規(guī)機制還未完全建立。當(dāng)前，我國精準(zhǔn)扶貧工作長效機制基本建立，形成了“六個精準(zhǔn)”“五個一批”的治理機制，為科學(xué)扶貧奠定了堅實基礎(chǔ)。2020年后，貧困治理將轉(zhuǎn)變?yōu)槌志眯?、常?guī)性工作。建立“常態(tài)性”的貧困治理機制，會面臨之前“突擊性”的精準(zhǔn)扶貧投入“斷崖式”退出的挑戰(zhàn)。

一是物質(zhì)投入機制如何完善。為了如期完成脫貧攻堅任務(wù)，各級政府不斷加大扶貧投入。2020年后，脫貧攻堅模式不再成為常態(tài)，隨著籌資資源的枯竭、財政壓力的加劇，貧困治理的投入如何持續(xù)？前期已經(jīng)投入大量物資的扶貧項目，后期如何保障其持續(xù)發(fā)展？被脫貧戶當(dāng)成“救濟款”的扶貧貸款，到期后能否如期償還并形成貧困治理的持續(xù)投入？這些都是2020年后貧困治理面對的挑戰(zhàn)，亟需研究并給出具有相關(guān)過渡性的持續(xù)保障措施。

二是幫扶機制如何完善。實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧以來，舉國動員，形成了全社會參與的大扶貧格局，尤其形成了對口幫扶、駐村幫扶、東西協(xié)作等一系列幫扶機制。據(jù)統(tǒng)計，全國參加駐村幫扶的縣級以上機關(guān)、國有企事業(yè)單位干部累計達(dá)300多萬人，這些幫扶力量是精準(zhǔn)扶貧取得顯著成效的中堅力量。2020年后，這些幫扶力量是否接續(xù)？如果幫扶力量退出，如何確保幫扶資源的可持續(xù)，并使被幫扶對象不返貧？面對這些情況，需要進(jìn)一步完善幫扶機制。

三是考核激勵機制如何完善。精準(zhǔn)考核是我國精準(zhǔn)扶貧工作機制的重要組成部分，近年來實施的與脫貧掛鉤的考核內(nèi)容、第三方評估的考核方式，顯著推動了我國基層治理成效提升和治理方式轉(zhuǎn)變，一些地方甚至對扶貧干部進(jìn)行“定位”。但與此同時，一些干部參與扶貧的積極性，主要來自問責(zé)和監(jiān)督的考核壓力、與考核和晉升相關(guān)的激勵。2020年后，貧困縣干部考核、激勵政策如何持續(xù)發(fā)揮作用，還需要系統(tǒng)設(shè)計。

貧困治理的效果鞏固還缺乏有效保障。截至2018年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人；貧困發(fā)生率從2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。但是，2020年后，如何保障這些減貧成效持續(xù)穩(wěn)定，鞏固貧困治理成果，還缺乏相關(guān)具體措施。

一是絕對貧困人口新增風(fēng)險。未來的貧困治理伴隨著我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、全球經(jīng)濟低迷等宏觀環(huán)境，這些都可能帶來新增絕對貧困人口的隱憂。如，精準(zhǔn)扶貧中，收入水平略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶，可能因病、因殘、因災(zāi)、因失業(yè)等，滑入貧困；又如，城市低收入人口在遇到教育、醫(yī)療、住房等消費支出時，可能陷入絕對貧困。

二是已脫貧人口的返貧風(fēng)險。當(dāng)前已脫貧人口，一部分是失能、半失能特殊困難群體，沒有社會保障和救助扶持極易返貧。另一部分是靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)、易地搬遷脫貧的群體，其本身脆弱性較高。一些扶貧產(chǎn)業(yè)由于同質(zhì)化、低端化，加之市場波動，本身就可能是脫貧戶返貧的風(fēng)險來源。當(dāng)前返貧監(jiān)測系統(tǒng)還未完全建立，防范返貧的相關(guān)機制尚不完善，難以保障脫貧成果穩(wěn)定。

三是相對貧困問題凸顯。2020年后，隨著現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，扶貧工作將由解決原發(fā)性積累型絕對貧困，轉(zhuǎn)入解決次生性新增型相對貧困的新階段。近年來，扶貧政策的“懸崖效應(yīng)”導(dǎo)致一些臨界非貧困戶（村）在享受產(chǎn)業(yè)扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、救助政策等方面遠(yuǎn)不如貧困戶（村），一些貧困村資源過多，甚至存在過度建設(shè)，引起新的不平衡甚至矛盾。

實現(xiàn)2020年后農(nóng)村貧困治理可持續(xù)的建議

基層治理與貧困治理協(xié)同推進(jìn)，持續(xù)激發(fā)脫貧動力。當(dāng)前貧困對象缺乏自我發(fā)展主動性，其根本原因在于貧困對象在貧困治理中的參與不足。進(jìn)一步完善農(nóng)村基層人人參與、人人建設(shè)的相關(guān)治理機制，激發(fā)貧困群眾參與脫貧攻堅的內(nèi)生動力，是我國貧困治理可持續(xù)的關(guān)鍵措施。在貧困治理中，有效運用“有條件轉(zhuǎn)移支付”等貧困治理方式，引導(dǎo)貧困群眾形成勞動致富的“內(nèi)生動力機制”。同時，增強村集體經(jīng)濟的造血功能，發(fā)揮好集體經(jīng)濟在社區(qū)生計環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)福利水平方面的基礎(chǔ)平臺作用。通過基層社區(qū)治理和貧困治理協(xié)同推進(jìn)，對貧困群眾進(jìn)行精神激勵，注重扶貧與扶智、扶志相結(jié)合，持續(xù)提升貧困個體發(fā)展的內(nèi)源動力。

設(shè)立2020年后精準(zhǔn)扶貧過渡期，保障貧困治理可持續(xù)?！蛾P(guān)于建立貧困退出機制的意見》明確提出貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。而對于“政策保持不變”“支持力度不減”“留出緩沖期”的實施，需要盡快明確具體的實施方案。2020 年是我國“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是研究“十四五”規(guī)劃的起始年，應(yīng)及早對貧困治理進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計、整體謀劃。打造鄉(xiāng)村振興和新時期貧困治理的具體銜接機制等，保障精準(zhǔn)扶貧形成的治理機制平穩(wěn)過渡，并持續(xù)完善。

調(diào)整貧困識別幫扶對策，構(gòu)建貧困治理長效機制。面對2020年后貧困治理的新形勢和新特征，當(dāng)前的貧困治理體系需要進(jìn)行改革完善。在貧困識別方面，需要制定新的貧困人口識別制度、識別標(biāo)準(zhǔn)、識別方法。在治理職能方面，需要把保障與發(fā)展職能分開，避免脫貧與致富混淆、貧困群體和非貧困群體同等對待造成的資源錯配和浪費。在治理機制方面，需要統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困問題，改變貧困問題的城鄉(xiāng)分治局面；建立防范返貧機制，加強返貧監(jiān)測，避免出現(xiàn)邊脫貧邊返貧現(xiàn)象，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果。

（作者系四川農(nóng)業(yè)大學(xué)黨委書記、四川農(nóng)業(yè)大學(xué)西南減貧與發(fā)展研究中心教授）

(來源：《國家治理》周刊2020年6月)

責(zé)任編輯：韓旭

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