樊鵬：高效能治理中的新問題、新挑戰(zhàn)、新路徑

2020年5月22日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大三次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)，特別提出“高效能治理”概念，強(qiáng)調(diào)要有針對性地部署對高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理具有牽引性的重大規(guī)劃、重大改革、重大政策。為糾正治理領(lǐng)域的深層次問題、深化治理領(lǐng)域的系統(tǒng)改革，提出了新的目標(biāo)要求和重要遵循。

實(shí)現(xiàn)高效能治理和高質(zhì)量發(fā)展，需要針對新形勢與新任務(wù)對治理理念和方式進(jìn)行深刻調(diào)整

習(xí)近平總書記指出：“我們提出的國家制度和國家治理體系建設(shè)的目標(biāo)必須隨著實(shí)踐發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)，既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封?！笔喇悇t事異，事異則備變，高效能治理需要結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展要求，針對新新形勢與新任務(wù)，對治理理念和方式進(jìn)行深刻調(diào)整。

堅(jiān)持“惠而不費(fèi)”“威而不猛”理念，善用傳統(tǒng)政治文化精髓搞治理。高效能治理的關(guān)鍵不是效率，而是效能，效能必須兼顧效率與成本，牢固樹立治理的成本意識，清晰意識到任何改革都是有成本的。習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國家的治理體系和治理能力是與這個(gè)國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法。”中國傳統(tǒng)文化講究“大道至簡”“惠而不費(fèi)”“威而不猛”的哲學(xué)，孔子告誡君子要給百姓以恩惠而自己卻盡量耗費(fèi)，要在施政中展示威嚴(yán)但并不表露權(quán)力兇猛的一面。從傳統(tǒng)治理實(shí)踐來看，中國的歷史傳統(tǒng)往往善于在國家財(cái)稅汲取能力不高的情況下，以較低的政治成本和社會成本解決廣泛的治理問題。這些哲學(xué)思想和治理傳統(tǒng)，對于思考高效能治理的概念、克服治理實(shí)踐中的弊端具有重要啟迪意義。

避免“四面出擊”，集中優(yōu)勢力量落實(shí)重大部署致力攻堅(jiān)破難。任何改革和治理都要有戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序和主攻方向，如果政策設(shè)計(jì)過于繁重復(fù)雜，層層加碼后落到基層，必然帶來“多任務(wù)”管理體系的通病，即在時(shí)間、人力和資源相對有限的條件下，執(zhí)行層無暇聚焦核心力量、落實(shí)核心任務(wù)，多任務(wù)管理變成了胡亂應(yīng)付，最終造成改革部署難以落實(shí)。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，越有發(fā)展壓力，越要保持改革定力，越要樹立制度成本和資源成本意識，在治理中要避免四面出擊，避免眉毛胡子一把抓。1950年6月，新中國成立初期，針對當(dāng)時(shí)外部帝國主義封鎖、內(nèi)部階級斗爭加劇以及各方面困難日趨顯現(xiàn)的情況，毛澤東同志在黨的七屆三中全會上提出了“不要四面出擊”的戰(zhàn)略方針，他提出，面對復(fù)雜形勢不能目標(biāo)太多、樹敵太多，必須在一個(gè)方面有所讓步，有所緩和，以便于集中力量向另一個(gè)方面進(jìn)攻。針對當(dāng)時(shí)社會領(lǐng)域的改革，毛澤東同志提出改革不能急躁，條件不成熟不能改革的策略。這一方針為當(dāng)時(shí)實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況基本好轉(zhuǎn)，穩(wěn)定社會大局發(fā)揮了重要作用。事實(shí)上，在今天一些地區(qū)的改革中，就很好地堅(jiān)持了這樣的方針策略，以脫貧工作為例，2020年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，一些地區(qū)貫徹落實(shí)黨中央部署，集中優(yōu)勢力量一鼓作氣、攻堅(jiān)克難，確保全面完成脫貧目標(biāo)任務(wù)。

重視協(xié)商共治，圍繞治理難題最大限度凝聚共識、匯聚力量。新時(shí)期發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，同急需調(diào)動更廣泛的政治積極性和社會積極性，形成了一對內(nèi)在矛盾，需要深刻把握發(fā)展的節(jié)奏。高效能治理下，制度威力和制度效能要得到充分發(fā)揮，必須依靠各級各類機(jī)構(gòu)和廣大干部的主觀能動性和積極性，好的政策要落實(shí)，首先需要人們理解制度、尊重制度，自覺在制度框架內(nèi)做事，需要創(chuàng)造制度實(shí)施的前提條件，并能夠根據(jù)不同條件和時(shí)機(jī)因地制宜采用適宜的執(zhí)行方式，改革的整體性革命性和復(fù)雜性聯(lián)動性，要求最大限度凝聚共識、匯聚力量。針對治理領(lǐng)域出現(xiàn)的碎片化、割裂化、條塊化等短期行為，以及各領(lǐng)域改革中不配套不協(xié)調(diào)、各方面改革措施相互牽扯相互抵觸等問題，除了加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度運(yùn)行的頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃外，還需要鼓勵體制內(nèi)部橫向、縱向各級各類機(jī)構(gòu)之間溝通協(xié)調(diào)會商機(jī)制的完善，通過激活內(nèi)生信任，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

立足國情世情，尊重發(fā)展的差異性與層次性需求。當(dāng)前我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化得到不斷發(fā)展和深入推進(jìn)，但是發(fā)展的不充分、不均衡等問題依然顯著，發(fā)展的差異性格局和治理的層次性需求將長期存在。即將到來的“十四五”時(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重要時(shí)期，我國國家治理將不僅擔(dān)負(fù)發(fā)展中國家普遍面臨的繼續(xù)推動工業(yè)化和高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務(wù)，而且要面對較充分的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之后的治理挑戰(zhàn)，包括推動經(jīng)濟(jì)向更高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)，破解特大城市治理難的任務(wù)，以及協(xié)調(diào)不同性質(zhì)、不同主體和不同層次利益關(guān)系的任務(wù)等。高效能治理是對治理的科學(xué)規(guī)劃和分類基礎(chǔ)上的治理，2020年疫情之后政府將“保就業(yè)”“保民生”作為工作的重中之重，就體現(xiàn)了對發(fā)展階段性的尊重，反映了治理的層次性要求。與此同時(shí)，針對那些工業(yè)化城鎮(zhèn)化比較充分、收入較高的地區(qū)，人民群眾對美好生活的需要不斷提高，不僅期待更高的治理效率，而且對于治理的形式和公共產(chǎn)品供給多樣性提出了更新更高的要求。

適度增強(qiáng)“弱中心”思維，培育軟性權(quán)力特征的治理系統(tǒng)。面對高度異質(zhì)化的治理空間和高度復(fù)雜性的治理任務(wù)，高效能治理需要更多具有“軟性”權(quán)力特征的治理主體和治理系統(tǒng)的參與，國家治理的“軟件”系統(tǒng)支撐的問題成為國家治理的核心任務(wù)?！败浖毕到y(tǒng)的核心是去中心化或弱中心化管理，是資源的智能化配置與分布式管理，大幅度壓縮管理層并降低行政和制度運(yùn)行成本，是可以預(yù)期的未來發(fā)展趨勢。以此次疫情為例，新技術(shù)企業(yè)大規(guī)模參與疫情防控，是我國應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)象級事件，未來關(guān)系國計(jì)民生的各項(xiàng)公共數(shù)據(jù)管理將加速從封閉逐步過渡到有效開放，完全中心化決策將逐步釋放給技術(shù)企業(yè)參與的弱中心管理體系，將進(jìn)一步加劇人力、資本和技術(shù)的分布式管理，從而弱化政府直接參與管理和監(jiān)管的能力。新興技術(shù)群體已經(jīng)成為危機(jī)管理和公共治理的重要主體，未來更多政府公共行為將同新技術(shù)企業(yè)的運(yùn)營和支持密不可分，高效能治理無法脫離技術(shù)群體的廣泛深度參與和支持。與此同時(shí)，也需要及時(shí)啟動新技術(shù)主體協(xié)同國家治理的頂層設(shè)計(jì)與相關(guān)規(guī)劃，加速推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行公共治理的制度規(guī)則，有效加強(qiáng)監(jiān)管。

（作者系中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所當(dāng)代中國政治研究室主任、研究員）