科學看待中國城市發(fā)展的制度紅利

　我國城市發(fā)展70年來，已從解放初期以鄉(xiāng)村為主體的農業(yè)社會發(fā)展至今日以城市為主體的工業(yè)社會，城市化水平、城市人口規(guī)模及城市數量等發(fā)展規(guī)模比肩發(fā)達國家，其輝煌歷程是由中國特色社會主義制度的制度紅利所成就。改革開放和工業(yè)化為制度紅利的釋放和放大提供了原動力，城鄉(xiāng)關系的制度規(guī)定性則是制度紅利所基于的資產原值。站在新的歷史方位，中國城市發(fā)展再出發(fā)，需要遵循創(chuàng)新體制，融合城鄉(xiāng)的必然導向。

　　中國特色社會主義制度體系，是根據中國的國情而制定。在新中國成立之初，基礎薄弱，技術落后，資金短缺，生產力低下，而人口眾多，城市、經濟的發(fā)展必須要有相應的制度體系構建，土地公有制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及層級制度則為中國城市的發(fā)展提供了低成本、高效率、全方位推進的保障。城市發(fā)展需要空間作為載體，在土地公有制下，土地征用不是一種市場交易，而是一種行政需要，土地征用時相對簡單的法律程序，低廉的獲取成本使操作實施得以高屋建瓴；城鄉(xiāng)二元的戶籍制度下人口從農村到城市單向流動，城市人口有序擴張，同時農村優(yōu)質的人力資本通過考學、征兵等途徑進入城市，不僅為城市發(fā)展積累了高素質人力資本，也有效地避免了許多發(fā)展中國家城市化進程中面臨的“貧民窟”現象；權限激勵的層級制度規(guī)定城市層級越高，城市發(fā)展的權限和資源調動能力越大，集中力量辦大事，客觀上促進了資源的聚集，產生輻射拉動和資源虹吸的雙重效應，其影響程度和范圍隨行政層級的提高而擴大。

　　中國城市發(fā)展制度紅利的釋放需要原動力，主要表現在工業(yè)化的拉動和改革開放的放大效應。新中國成立以后，蘇聯援助中國156個大的工業(yè)化項目，不僅造就了中國工業(yè)體系的基礎，還帶動了新城的發(fā)展。除此之外，沿海城市“三來一補”模式同樣通過工業(yè)化的拉動激發(fā)了城市發(fā)展活力。

　　改革開放前城市化進程緩慢，制度紅利釋放的速率和效應低。改革開放后，戶籍制度不斷寬松，城市的居民數量增加，同時對外開放帶來的資金、技術、海外市場、城市發(fā)展理念，使得土地制度、戶籍制度和層級制度的城市發(fā)展紅利得以放大實現。從制度紅利釋放的速率和效應看，城市發(fā)展70年可大致劃分為三個階段：

　　第一階段為1949年至1978年，此時期以重工業(yè)化為導向，城市數量和規(guī)模擴張速度較快，但勞動就業(yè)容量小，城市化速率提升緩慢，而且由于戶籍制度的限制，城市人口容量也相對有限。第二階段可細分為1979年至1999年勞動力密集型的工業(yè)化和2000年至2011年資本密集型的工業(yè)化，城市服務業(yè)就業(yè)容量大，戶籍制度松動所帶來的人口紅利，成為城市發(fā)展的制度紅利來源，城市化每年保持1.2個百分點的提升速度。在第三階段，戶籍制度的紅利日漸式微，土地制度的紅利空間也不斷減小，但行政層級制度紅利趨于放大，行政層級高的特大城市、大城市在城市軌道交通等基礎設施建設方面明顯優(yōu)于層級較低、規(guī)模較小的城市，城市發(fā)展出現大城市化趨勢。

　　紅利之所以能夠產生，是因為有資本，城市發(fā)展的資產原值在于城鄉(xiāng)關系的制度規(guī)定性，規(guī)定性就在于城鄉(xiāng)關系屬于以農補工。第一，從農業(yè)與工業(yè)看，改革開放前通過工農產品剪刀差，將農業(yè)生產的剩余全部轉移到城市發(fā)展工業(yè)。改革開放后，取消農業(yè)稅，但農業(yè)的比較收益仍低于工業(yè)，處于競爭劣勢地位。第二，從農民和市民二元戶籍關系看，戶籍制度保留單向通道，將農業(yè)戶籍中的優(yōu)質人力資本流向城市。第三，生態(tài)環(huán)境容量資產的升值，是從農村集體土地到城市工業(yè)和商住用地的單向流動，而生態(tài)環(huán)境容量資產的使用，則至少是城鄉(xiāng)共享，甚至是城市、工業(yè)污染物的吸納場所。因此，城市發(fā)展的制度紅利，成就了新中國輝煌的城市發(fā)展進程，但從某種角度看，農業(yè)、農民和農村作為制度的資本，沒有獲得應有的補償，紅利分配不對稱。

　　制度紅利鋪就了城市發(fā)展的快捷通道，但在社會進入城市主體后，制度紅利日漸趨薄。越來越多的農民不愿意放棄農村戶籍，互聯網的普及和生態(tài)空間作為生活品質的內容日益受到重視。社會服務的均等化和社會管理的扁平化，使得城市的優(yōu)勢亦日趨弱化。

　　從這個意義上講，城市發(fā)展走向高質量，推動城鄉(xiāng)一體發(fā)展，需要再認識和更多的思考。應推動城鄉(xiāng)融通和雙向流動，鄉(xiāng)村非農用地可以入市，城市資本可以下鄉(xiāng)。城市居民不僅可以攜帶資金、技術、人才和信息下鄉(xiāng)，投資商、企業(yè)家也可以到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)。更重要的是，應大力推動城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。當前，城市發(fā)展已有相應的制度性安排，但還需要進行結構性轉變，城鄉(xiāng)社會公共服務應縮小差異，城市的優(yōu)質資源配置如教育、醫(yī)療等，不應該局限在行政層級高的城市，居民選擇城或鄉(xiāng)，應是個人偏好，而非剛性需求。因此，展望未來的城市發(fā)展，應是城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的新格局。

　?。ㄗ髡呦抵袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究所所長、中國城市經濟學會會長）