趙昌文：如何理解產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》指出，要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型。如何理解這一提法呢？以下，談一些筆者的學(xué)習(xí)體會(huì)。

第一，產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，反映了不同階段產(chǎn)業(yè)政策的主要任務(wù)不同。

眾所周知，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要市場(chǎng)力量與政府力量的有機(jī)結(jié)合，產(chǎn)業(yè)政策正是實(shí)現(xiàn)這種結(jié)合的重要工具。世界上找不到任何一個(gè)曾經(jīng)或者現(xiàn)在沒(méi)有使用產(chǎn)業(yè)政策就實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化、現(xiàn)代化的國(guó)家。即使在今天看來(lái)，包括一些反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策或者并不愿意提產(chǎn)業(yè)政策的國(guó)家，實(shí)際上也存在大量我們可以稱之為“產(chǎn)業(yè)政策”的政策工具。當(dāng)然，使用產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)較多的是處于加速推進(jìn)工業(yè)化階段的后發(fā)追趕型經(jīng)濟(jì)體。這一現(xiàn)象背后的邏輯是，產(chǎn)業(yè)政策從來(lái)就是一個(gè)國(guó)家在不同發(fā)展階段主要任務(wù)和目標(biāo)的“鏡像”。250年前，當(dāng)英國(guó)在世界上首次開(kāi)啟了第一次工業(yè)革命時(shí)，其更多強(qiáng)調(diào)的是自由貿(mào)易和市場(chǎng)一體化，因?yàn)槠渖唐吩谌澜缍季哂凶顝?qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，而歐洲大陸和美國(guó)則不得不采取一些關(guān)稅或非關(guān)稅的手段保護(hù)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)。這一時(shí)期，這些國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的主要目的在于保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)盡可能免受外部沖擊。此后，當(dāng)?shù)聡?guó)和美國(guó)相繼開(kāi)啟第二次工業(yè)革命的時(shí)候，處于技術(shù)前沿邊界內(nèi)的所有國(guó)家（包括德國(guó)和美國(guó)）在大多數(shù)情況下并沒(méi)有必要從頭再來(lái)，唯一需要做的就是通過(guò)一些具體的政策工具，盡可能使得已有的先進(jìn)技術(shù)在本國(guó)特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域得到大規(guī)模推廣應(yīng)用。這一時(shí)期，這些國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的主要目的在于加快技術(shù)擴(kuò)散和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和對(duì)領(lǐng)先者的追趕。

總的來(lái)說(shuō)，從已經(jīng)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)看，任何一個(gè)國(guó)家工業(yè)化快速推進(jìn)時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的使用都是最多最廣泛的，但當(dāng)其處于技術(shù)前沿后，針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策就會(huì)越來(lái)越少，而針對(duì)整體營(yíng)商環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng)政策和全面提升技術(shù)能力的創(chuàng)新政策則會(huì)被更加強(qiáng)調(diào)。與此相反，對(duì)于世界上絕大多數(shù)尚未完成工業(yè)化、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家，特別是剛剛開(kāi)啟工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)展中國(guó)家，由于各種約束條件，則不得不采取一些政策工具集中有限資源、發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)追趕目標(biāo)。這就是總體上發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策相對(duì)更少而發(fā)展中國(guó)家總體上更多，發(fā)達(dá)國(guó)家更強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策、創(chuàng)新政策而發(fā)展中國(guó)家更關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策的主要原因?！澳昴隁q歲花相似，歲歲年年人不同”，國(guó)家之間也要多一些理解和包容，不能“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”。

第二，產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，代表了當(dāng)前我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整方向。

我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策與其他國(guó)家既有共性也有特殊性。共性在于我們也要完成發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)走過(guò)的工業(yè)化道路，特殊性在于我們還必須完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。簡(jiǎn)單說(shuō)，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一直有發(fā)展生產(chǎn)力和完善生產(chǎn)關(guān)系的雙重任務(wù)，這兩個(gè)方面彼此聯(lián)系、互相影響。

第一個(gè)任務(wù)是推進(jìn)工業(yè)化，改變我國(guó)生產(chǎn)力水平相對(duì)落后的狀況。為此，我們?cè)诓煌瑫r(shí)期使用了不同的產(chǎn)業(yè)政策工具。比如，為了改變我國(guó)工業(yè)、制造業(yè)部門整體上技術(shù)水平不高的局面，使用了引進(jìn)外資以及有利于國(guó)內(nèi)企業(yè)技術(shù)改造、設(shè)備更新的固定資產(chǎn)加速折舊等政策；為了改變我國(guó)地區(qū)發(fā)展不平衡、中西部地區(qū)工業(yè)化水平低的局面，出臺(tái)了一系列有利于資本、技術(shù)和人才向中西部地區(qū)集中的政策。但當(dāng)2010年我國(guó)成為全球最大的制造業(yè)國(guó)家后，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)也發(fā)生了變化，開(kāi)始從以前關(guān)注“做大”轉(zhuǎn)為更加強(qiáng)調(diào)“做優(yōu)”“做強(qiáng)”，引導(dǎo)企業(yè)不斷提升在全球價(jià)值鏈分工中的地位。近年來(lái)，我國(guó)的工業(yè)化水平持續(xù)提高，按照錢納里等人的工業(yè)化階段劃分標(biāo)準(zhǔn)，整體上已進(jìn)入工業(yè)化后期。除了極少數(shù)關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)外，大多數(shù)工業(yè)、制造業(yè)部門的主要任務(wù)是轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升全球競(jìng)爭(zhēng)力，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)也應(yīng)該更多轉(zhuǎn)向促進(jìn)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，更加強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新政策的重要性，為此，出臺(tái)了企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等政策。

第二個(gè)任務(wù)是不斷完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)在十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向。從十四屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》到十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，從十八屆三中全會(huì)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”到《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》提出“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型”，都標(biāo)志著我們對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐的進(jìn)步與發(fā)展，標(biāo)志著我國(guó)正在向高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、高水平市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向不斷邁進(jìn)，大邏輯都是一致的。

第三，產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，抓住了新時(shí)代深化改革擴(kuò)大開(kāi)放的關(guān)鍵。

深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，要不斷完善競(jìng)爭(zhēng)政策框架，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位，這就要求產(chǎn)業(yè)政策向普惠化和功能性轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級(jí)的支持，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)同。也許有人會(huì)問(wèn)，什么樣的政策工具才是產(chǎn)業(yè)政策工具？產(chǎn)業(yè)政策與創(chuàng)新政策、競(jìng)爭(zhēng)政策的邊界在哪里？產(chǎn)業(yè)政策的目的究竟是宏觀調(diào)控還是促進(jìn)發(fā)展？筆者的觀點(diǎn)是，產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)還是應(yīng)該放在長(zhǎng)期促進(jìn)發(fā)展而不是短期的宏觀調(diào)控上，產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策、創(chuàng)新政策的區(qū)別在于不同發(fā)展階段的主要矛盾不同，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同，本質(zhì)上沒(méi)有必要也不可能把它們之間搞得“涇渭分明”甚至對(duì)立起來(lái)。那么，未來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該怎么變呢？至少以下三個(gè)方向是很重要的。

一是產(chǎn)業(yè)政策工具總量要減少。我們過(guò)去的產(chǎn)業(yè)政策存在數(shù)量多、層級(jí)多的情況，所以總量是一定要減少的。筆者認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的精簡(jiǎn)可以采取數(shù)學(xué)中的“交集的并集”的方法。所謂“交集”，就是如果中國(guó)和美國(guó)、中國(guó)和日本、中國(guó)和德國(guó)、中國(guó)和法國(guó)等，只要至少有一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)在還在使用的產(chǎn)業(yè)政策工具，我們就可以用它，這就是兩兩之間的“交集”。所謂“并集”，就是把所有中國(guó)與任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的“交集”再取“并集”。這個(gè)范圍大體上是合適的。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策是動(dòng)態(tài)的，如果別人以后不用了，首先就得不到交集，自然也不會(huì)有并集。這樣的話，我們總體上就可以保持一個(gè)既符合當(dāng)前發(fā)展階段又符合國(guó)際慣例的產(chǎn)業(yè)政策安排。

二是產(chǎn)業(yè)政策要避免成為企業(yè)套利的工具。為什么一定要強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策必須建立在競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位之上，要公開(kāi)透明有效率？就是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)，是為了引導(dǎo)一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。否則，很可能會(huì)存在一個(gè)操作層面的問(wèn)題。過(guò)去有些產(chǎn)業(yè)政策初衷是好的，但在實(shí)踐中卻背離了出發(fā)點(diǎn)，結(jié)果是花了錢、產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有發(fā)展起來(lái)。其中一個(gè)原因就是產(chǎn)業(yè)政策變成少數(shù)企業(yè)套利甚至騙補(bǔ)的工具了。有效的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是“激勵(lì)相容”的，要引導(dǎo)企業(yè)積極創(chuàng)新，而不是簡(jiǎn)單套利，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。

三是產(chǎn)業(yè)政策一定是有生命周期的。任何政策都有適用性，都應(yīng)該是有特定生命周期的。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展環(huán)境的變化，不能用一個(gè)不變的政策既管過(guò)去，又管未來(lái)。當(dāng)政策所錨定的客觀對(duì)象本身發(fā)生變化的時(shí)候，就需要調(diào)整，甚至必要的時(shí)候要退出。與此相關(guān)的一個(gè)重要問(wèn)題是，要有科學(xué)的政策評(píng)估機(jī)制。